近几年来，赤壁市人大常委会根据《预算法》的有关要求，认真行使宪法和法律赋予地方人大及其常委会的预决算审查批准权、预算执行监督权和预算变更决定权，积极开展预算审查监督工作，努力探索监督方式，取得了一定效果，也积累了一些经验。

　　一、预算审查监督工作进展情况
　　（一）全口径预算管理框架基本形成。近两年来，无论是预算还是决算，政府都已编制公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算交人大会审批，审批报告的体系已经形成。
　　（二）部门预算意识明显加强。近十年来，常委会始终重视对部门预算的监督，要求政府从头年九月份就开始编制下一年度部门预算工作，三四月份提交给常委会审查批准，十二月份再报调整情况，一年审批一次，调整一次。没有经过部门预算批准的，不得执行。基本形成了比较完整、科学、规范的部门预算体系，预算外收支管理得到加强，收支综合预算的框架初步建立。
　　（三）常委会常规性的审查机制已经形成。每年七八月份都听取半年预算执行情况的报告、上年度预算执行情况的审计报告，十一、二月份听取和批准财政预算和部门预算调整情况的报告，及时了解运行情况，加强这方面的监督。
　　（四）预算审查监督制度建设得到加强。制订了《赤壁市人民代表大会常务委员会预算监督暂行办法》，对预算编制的初步审查和批准、预算执行的监督、预算变更的审查和批准、决算变更的审查和批准、责任追究等方面作了明确的规定，为全口径预决算审查监督工作的开展、加强预算的法定约束力提供了制度保障。
　　（五）监督实效不断提高。全口径预算审查监督逐渐由程序性审查向实质性审查转变，监督实效不断提高。主要表现在：一是审查监督程序不断完善，实现了预算编制提前介入、财经工委预审、主任会议成员初审、代表大会审查批准、预算执行监督、执行情况审计、决算审查、审计整改等全过程审查监督。二是对专项资金的审查监督逐步加强，尤其是对教育、社保等法定支出情况，政府债务情况，关系人民群众切身利益的资金投入情况，超收收入情况等进行重点监督。三是加强审计和审计整改的监督，多次进行整改情况执法检查，对审计整改工作起到了良好的作用。四是加快推进预决算信息公开，适时适当地向社会公开了财政预决算和审计报告，尽可能地将信息置于公众之下，接受人民群众监督。

　　二、现状及原因分析
　　受诸多条件、因素的制约和影响，目前预决算审查监督工作离十八大的要求还有较大差距，还存在一些困难和问题：
　　（一）政府预算体系不全面，审查监督完整性不够。尽管全口径预算管理框架基本形成，但是由于种种原因，导致政府预算体系构建存在缺陷。一是政府预算体系不完整。按现行《预算法》规定，地方政府没有自主举债权，除中央转贷的国债、国际组织贷款以及财政部代地方发行的政府债券外，地方通过多种途径举借的显性或隐性的政府性债务，还游离于现有政府预算体系外，人大无法实施监督。二是预算涵盖的资金范围不完整。比如住房公积金，具有明显的社会保障性质，它有社会保险的互助互济功能，尽管是个人帐户，但最终兜底责任在政府，也应纳入社保基金预算的核算范围。三是预算体系之间的功能定位还不够清晰。现有的各大类预算之间关系是什么，职能定位是什么，边界如何界定，没有一个清楚的概念。
　　（二）预算管理制度不全面，预算审查监督的基础薄弱。一般来说，都存在预算编制时间仓促、收入预算准确性不高、支出预算编制细化不够、支出定额不完善、项目安排决策机制不健全等问题，使得“内行看不懂，外行看不清”，给人大监督带来了较大难度。公共财政预算方面，实践中，转移支付报备制度未得到很好落实，人大因未掌握信息而无法核实预算的完整性。年初政府预算细化程度不高，待分配预算比重较大，部门预算到位率不够高，导致年度执行中大量追加，而脱离人大的监督。政府性基金预算方面，政府性基金预算编制内容、程序和时限，支出预算分类等，在财政预算草案报告中都没详细说明，人大的审查实际上处于空白。另外，国有土地使用权出让收支决预算不详细，使得预算的严肃性大打折扣。国有资本经营预算方面，市级国有资本总体规模小，经济效益差，导致国有资本经营预算编制难度大。社会保障基金预算方面，社会保险种类较多，政策复杂，险种统筹级次不一，无法按政府级次全部编制各类社保基金收支预决算，预算统筹级次与资金管理级次脱节，这与现行政府预算管理模式不同。各级政府之间在社保预算管理中的事权、责任不清，导致各级人大预算监督的职责权限不明。
　　（三）监督法律制度不全面，审查监督的实效性不强。一是《预算法》有些条款规定过于笼统，缺乏可操作性，有些规定已不合时宜，人大开展预算审查监督缺乏充分的法律依据。二是预决算初审、预审法律地位不明，特别是县级人大，不设专委会，《预算法》、《监督法》未明确规定财经工委的法律职责权限，不好开展工作。三是预决算综合审批流于形式，《预算法》未规定预算审查权行使的程序以及审批方式，实际操作中都采用综合审批法，加之现有法律并未授予人大的预算修正权，缺乏预算未通过的救济条款，导致人大代表为顾全大局而全盘接受有问题的预算草案。四是法定的预算调整概念难以适应全口径预算审查监督的要求，实际工作中的预算超收、预算追加、预算调剂不报人大审批，削弱了人大审批的预算的约束力。五是各级政府间权责不明影响了预算的严肃性和审查监督的权威性，《预算法》对上下级政府间各自应该承担的权责划分缺失，在实际处理上，往往都是上级政府甚至相关部门说了算，导致财权上移，事责下移，变相剥夺了下级政府的预算执行自主权和人大的预算审批权。六是预算违法行为处理让人法不足畏，影响到监督效果，导致一些违法行为长期得不到纠正。七是没有全面深入的审查规范，现在法律对预算审查监督的范围、审查程序、方法、指标缺乏统一的规定，审查的统一性、规范性有待提高。
　　（四）监督力量不全面，难以适应预算审查的要求。一是人大代表预算审查监督作用发挥不充分，特别是新的《代表法》实施，要求城乡同比例后，来自农村的代表多，大部分代表从事的是与财政、审计无关的工作，熟悉这方面的代表、委员不多，而财政部门提供的信息不充分，难以对预决算进行针对性的、深入的审查。二是预算审查机构队伍跟不上形势，难以发挥监督作用。我们的现状是，机构设置不全，没有预算工委；人员配备不到位，是“一人工委”；专业人才匮乏，常委会组成人员和代表中，懂财经的少；机构职责不明，往往是工委替代专委工作。缺乏专门机构，缺乏专职队伍，缺乏专业知识，难以适应开展全口径预算审查监督的要求。三是对预算审查监督重视不够。从人大内部来说，有的领导担心监督工作“越位”，担心影响党委、政府而不敢“到位”，认为监督就是“走走形式”，预算审查监督的主动性和责任感不强。从外部来说，有的党委、政府对预算审查监督工作重视不够，支持力度不大，影响了人大预算审查职责的发挥。一些部门人大意识淡薄，不执行相关法律规定，使监督失去了权威性。被监督者配合不够，监督者信心受挫。四是审查监督实效性不高。由于预算信息不完整、审查时间短，政府提交的预算报告草案比较笼统，人大相关工作机构掌握的预算信息不充分，一般都是政府报什么人大就批什么，难以深入审查。加之审查程序不够规范，监督手段有限，监督内容不清，人大监督往往成为“外行监督内行”，成了实实在在的形式。

　　三、做好预算审查监督的几点建议
　　县级人大加强政府预算审查监督，既要从如何督促完善预算管理的角度去研究，也要从人大如何实施有效监督的角度去探索，需要从完善法律制度、体制机制、队伍建设以及调动社会公众广泛参与等多角度发力。
　　（一）进一步加强预决算审查监督法律体系建设。建议省人大常委会根据《预算法》的规定和本省实际情况，特别是县级人大的实际，尽快出台操作性强的具体实施办法或者条例，科学界定全口径预决算管理的范围，完善预决算审查监督程序，明确预决算及部门预算审查的内容和违反预算法行为的法律责任，并将近年来财政改革的重要内容，如部门预算、政府采购、转移支付、公共财政建设和政府收支分类等重要内容纳入条例的规范之列，以法律法规的形式将预决算监督内容、时限、程序、责任等相关具体要求固定下来，便于基层人大在统一的规范下开展预决算监督工作。
　　（二）进一步加强预决算审查监督工作机构建设。省人大常委会要帮助呼吁和支持地方人大建立和完善工作机构，解决机构编制等问题，明确工委职责。地方党委要重视预算监督机构建设，完善人员配备，抽调一批专业技术强，从事过财政、审计、统计分析工作的专业人员充实到人大预算工作机构，能运用先进的分析技术和方法，提高预算审批的质量和预算监督的力度。要建立健全人大系统人员培训机制，适时举办人大代表、人大常委会组成人员和人大工作者培训班，特别是加强对县级人大预算审查监督的业务培训。通过培训，不断提高自身专业素质和能力水平。
　　（三）进一步规范相关预算管理体系。一是要逐步建立完整的财政公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算相衔接的预算管理体系，为开展政府预决算审查监督打下基础。二是要尽快出台有关财政转移支付管理条例，建立转移支付管理监督体系。落实和完善转移支付提前告知制度，加大告知力度，提高年初预算到位率，尽量缩小预算与决算之间的差异。三是要将政府性债务纳入政府预算，强化地方政府性债务管理，提高债务资金使用效率。四是要按党中央、国务院关于财政信息公开的要求和部署，“以公开为原则，以不公开为例外”，适时向社会公开财政预决算和审计报告，尽可能地将完整的政府预决算信息置于公众的监督之下。要对预决算、“三公”经费、部门预算和审计报告公开的形式、内容、层次、对象、时间、范围作出统一规范。公开的形式要通俗易懂，要让公众、人大代表看得清楚明白。